數(shù)字經(jīng)濟(jì)是大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的重要領(lǐng)域，主要大國(guó)不僅對(duì)先進(jìn)數(shù)字技術(shù)激烈爭(zhēng)奪，在國(guó)際數(shù)字治理方面也在相互博弈。目前全球尚未形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的數(shù)字治理體系，國(guó)際數(shù)字治理碎片化、分裂化。美國(guó)和歐盟主導(dǎo)了最主要的兩大數(shù)字治理體系，即“美式模板”和“歐式模板”。兩套模板治理重點(diǎn)各有不同，但均致力于升級(jí)成為國(guó)際規(guī)則模板。其他國(guó)家在數(shù)字治理話語(yǔ)權(quán)方面尚不能與美歐抗衡，在國(guó)際數(shù)字規(guī)則制定中扮演參與者和跟隨者角色。

　　一、“美式模板”：以“數(shù)字自由主義”為名行“數(shù)字霸權(quán)主義”之實(shí)

　　美國(guó)數(shù)字治理的核心是數(shù)字市場(chǎng)的自由開(kāi)放，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)、數(shù)字市場(chǎng)準(zhǔn)入寬松、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，反對(duì)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)本地化、數(shù)字內(nèi)容審查，呈現(xiàn)出“數(shù)字自由主義”的特點(diǎn)。美國(guó)采取這一立場(chǎng)的本質(zhì)原因是，美國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)水平全球領(lǐng)先，在龍頭數(shù)字企業(yè)規(guī)模、核心數(shù)字技術(shù)、國(guó)際市場(chǎng)占有率等方面具有突出優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)全球數(shù)字市場(chǎng)自由開(kāi)放，可以幫助美國(guó)數(shù)字企業(yè)開(kāi)拓他國(guó)市場(chǎng)，擴(kuò)展全球利益。

　　美國(guó)綜合運(yùn)用各類(lèi)國(guó)際機(jī)制，甚至政治手段和長(zhǎng)臂管轄措施，致力于將其數(shù)字治理方式推廣成為全球數(shù)字治理規(guī)則。可以說(shuō)美國(guó)是以“數(shù)字自由主義”為名行“數(shù)字霸權(quán)主義”之實(shí)。具體推動(dòng)措施主要有以下幾種：一是在世界貿(mào)易組織（WTO）、國(guó)際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定（TISA）等拋出能夠反映美國(guó)數(shù)字治理立場(chǎng)的“美國(guó)議案”；二是利用亞太經(jīng)合組織（APEC）、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）、八國(guó)集團(tuán)（G8）、二十國(guó)集團(tuán)（G20）等國(guó)際合作平臺(tái)推行美式數(shù)字規(guī)則，特別是在亞太經(jīng)合組織（APEC）框架下建立的跨境隱私規(guī)則（CBPR）已成為“美式模板”的重要代表性規(guī)則；三是在與各國(guó)的雙多邊自貿(mào)談判中加入數(shù)字議題，如美墨加協(xié)定（USMCA）中就包括高標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)字規(guī)則，加入與美自貿(mào)協(xié)定的伙伴必須捆綁式接受數(shù)字議題；四是利用“五眼聯(lián)盟”等合作機(jī)制推行美式數(shù)字規(guī)則；五是利用《愛(ài)國(guó)者法案》《外國(guó)情報(bào)監(jiān)聽(tīng)法》《澄清境外數(shù)據(jù)合法使用法案（云法案）》等長(zhǎng)臂管轄手段。可以預(yù)計(jì)，未來(lái)美國(guó)將繼續(xù)利用各類(lèi)雙多邊機(jī)制，綜合經(jīng)濟(jì)、政治、安全、外交等各種手段，向全球推廣以CBPR、美墨加協(xié)定數(shù)字條款等為代表的數(shù)字治理規(guī)則，最終目標(biāo)是使“美式模板”成為全球數(shù)字治理模板。

　　二、“歐式模板”：以個(gè)人隱私數(shù)據(jù)保護(hù)為核心的防守型數(shù)字治理模式

　　“歐式模板”的核心是個(gè)人隱私數(shù)據(jù)保護(hù)。歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例（GDPR）》于2018年5月正式生效，被認(rèn)為是最嚴(yán)格的個(gè)人數(shù)據(jù)隱私保護(hù)條例。歐盟高度強(qiáng)調(diào)個(gè)人數(shù)據(jù)隱私保護(hù)有三方面原因：一是從意識(shí)形態(tài)角度十分重視隱私保護(hù)，將個(gè)人數(shù)據(jù)隱私權(quán)看成是人權(quán)的組成部分；二是“棱鏡門(mén)”“竊聽(tīng)門(mén)”以及近年來(lái)大量的科技公司泄露數(shù)據(jù)事件引發(fā)了歐盟對(duì)數(shù)據(jù)安全的警惕，使其認(rèn)識(shí)到隱私數(shù)據(jù)保護(hù)的重要性；三是GDPR也可變相成為歐盟數(shù)字市場(chǎng)的隱形壁壘，只有達(dá)到GDPR要求的數(shù)據(jù)隱私保護(hù)能力的國(guó)家，才能與歐盟實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)，只有達(dá)到GDPR規(guī)定的數(shù)據(jù)隱私保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，才能在歐盟開(kāi)展個(gè)人數(shù)據(jù)相關(guān)業(yè)務(wù)，歐盟意圖通過(guò)GDPR對(duì)美國(guó)、中國(guó)數(shù)字巨頭企業(yè)進(jìn)行限制，以維護(hù)本土中小數(shù)字企業(yè)利益。同時(shí)歐盟還積極實(shí)施“數(shù)字單一市場(chǎng)”戰(zhàn)略，推動(dòng)歐盟各成員國(guó)數(shù)字市場(chǎng)的一體化整合，希望用內(nèi)部統(tǒng)一大市場(chǎng)培育歐盟自己的數(shù)字巨頭企業(yè)。

　　三、美歐正在分別構(gòu)建各自的數(shù)字流通圈

　　目前美歐正在分別組建自己的數(shù)字流通圈，主要經(jīng)濟(jì)體紛紛加入“美式模板”或“歐式模板”。

　　“美數(shù)字流通圈”已逐漸形成較大規(guī)模。英國(guó)、加拿大、澳大利亞、新西蘭與美國(guó)同為“五眼聯(lián)盟”國(guó)家；日本、加拿大、韓國(guó)、澳大利亞、墨西哥、新加坡、中國(guó)臺(tái)灣等都已加入跨境隱私規(guī)則（CBPR）體系；日本、加拿大、澳大利亞、新西蘭、新加坡、智利、秘魯?shù)仍荰PP成員國(guó)，盡管美國(guó)退出TPP，但這些國(guó)家仍在CPTPP中，CPTPP延續(xù)了TPP的高標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字規(guī)則，實(shí)際也接受了美國(guó)TPP中的數(shù)字條款；加拿大、墨西哥接受美墨加協(xié)定中由美主導(dǎo)的數(shù)字條款；韓國(guó)、澳大利亞、新加坡、智利、秘魯及一些中東、中美洲國(guó)家認(rèn)可與美雙邊自貿(mào)協(xié)定中的數(shù)字議題。上述這些國(guó)家總體能夠接受甚至愿意復(fù)制美“數(shù)字自由主義”規(guī)則。

　　接受并認(rèn)可“歐式模板”的國(guó)家也越來(lái)越多。目前全球已有13個(gè)國(guó)家納入可與歐盟進(jìn)行數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)的“白名單”，已有近120個(gè)國(guó)家和地區(qū)效仿GDPR采用全面的數(shù)據(jù)保護(hù)或隱私法律來(lái)保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)，這其中既包括澳大利亞、韓國(guó)、加拿大、新西蘭等發(fā)達(dá)國(guó)家，也包括印度、巴西、土耳其、越南、馬來(lái)西亞、泰國(guó)、印尼、智利、肯尼亞等不少發(fā)展中國(guó)家。甚至連美國(guó)的很多州，如伊利諾伊州、紐約州、新澤西州、華盛頓州、佛蒙特州、馬里蘭州、馬薩諸塞州、夏威夷州等也借鑒GDPR開(kāi)展了本州的數(shù)字隱私保護(hù)立法。

　　綜上，目前全球數(shù)字治理基本形成了美歐“雙雄并立、共分天下”的格局。但需要注意的是，盡管美歐在全球數(shù)字治理中存在競(jìng)爭(zhēng)與博弈，但二者并不是尖銳對(duì)立的，兩大模板均為對(duì)方設(shè)有“接口”。美國(guó)CBPR中設(shè)有“企業(yè)認(rèn)證”規(guī)則，如歐盟數(shù)字企業(yè)達(dá)到美相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，可以通過(guò)認(rèn)證并在CBPR體系內(nèi)經(jīng)營(yíng)。GDPR中也有“國(guó)家認(rèn)證”和“企業(yè)認(rèn)證”規(guī)則，歐盟可將美納入“國(guó)家認(rèn)證”名單，或是將美國(guó)數(shù)字企業(yè)納入“企業(yè)認(rèn)證”名單，從而允許美國(guó)數(shù)字企業(yè)在歐盟市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。實(shí)際上CBPR和GDPR可以通過(guò)國(guó)家和企業(yè)認(rèn)證這一“接口”實(shí)現(xiàn)互通。

　　很多國(guó)家正是看到美歐數(shù)字治理有可能實(shí)現(xiàn)互通，選擇同時(shí)加入美國(guó)和歐盟的數(shù)字治理體系。最為典型的是日本，正力圖在國(guó)內(nèi)打造兼容型的數(shù)字治理模式，以便同時(shí)與CBPR和GDPR對(duì)接，其力推“基于信任的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)”（DFFT），推動(dòng)形成美歐日數(shù)字流通圈。與此同時(shí)，美歐之間也正在努力開(kāi)展數(shù)字治理合作。過(guò)去美歐間有“安全港”“隱私盾”數(shù)據(jù)合作機(jī)制，后因“棱鏡門(mén)”“竊聽(tīng)門(mén)”等事件被廢止，但未來(lái)不排除重新商談并達(dá)成更高標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)合作協(xié)議。如果美歐能夠重新達(dá)成數(shù)據(jù)合作協(xié)議，全球數(shù)字治理一體化進(jìn)程將大大提速，基于共同或相近規(guī)則的大范圍國(guó)際數(shù)字流通圈是可能形成的。

　　四、中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)建議

　　中國(guó)面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)是被美歐主導(dǎo)的國(guó)際數(shù)字治理體系排除在外。如美歐數(shù)字流通圈形成，未來(lái)我國(guó)極有可能遇到的情況是，美國(guó)以“國(guó)家安全”為名、歐盟以“隱私保護(hù)”為名，限制我國(guó)數(shù)字企業(yè)進(jìn)入其市場(chǎng)。如果日本、英國(guó)、澳大利亞、加拿大、韓國(guó)、新西蘭、新加坡及其他國(guó)家融入美歐數(shù)字流通圈，我國(guó)恐被全球主要數(shù)字市場(chǎng)排除在外，未來(lái)我國(guó)數(shù)字企業(yè)“走出去”可能遭遇更大困難。數(shù)字經(jīng)濟(jì)十分依賴(lài)市場(chǎng)規(guī)模，如果我國(guó)數(shù)字企業(yè)僅局限在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，不能在更大規(guī)模的國(guó)際市場(chǎng)發(fā)展壯大，未來(lái)我國(guó)數(shù)字企業(yè)將在企業(yè)規(guī)模、技術(shù)水平、國(guó)際市場(chǎng)占有率方面居于劣勢(shì)。為應(yīng)對(duì)這一變局，中國(guó)應(yīng)做好三件事。

　　第一，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)數(shù)字治理。目前我國(guó)在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)、數(shù)據(jù)分級(jí)分類(lèi)管理、數(shù)據(jù)安全管理、個(gè)人隱私數(shù)據(jù)保護(hù)、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放、數(shù)字服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入、數(shù)字服務(wù)稅等數(shù)字治理相關(guān)領(lǐng)域尚未形成成熟系統(tǒng)的制度安排。當(dāng)前我國(guó)應(yīng)先把自己的事做好，加快完善國(guó)內(nèi)數(shù)字治理制度框架，形成兼顧發(fā)展與安全的治理體系，提升數(shù)字治理能力，為與美歐開(kāi)展數(shù)字治理博弈夯實(shí)基礎(chǔ)。可以在自貿(mào)區(qū)（港）基礎(chǔ)上，建立數(shù)字自貿(mào)區(qū)（港），允許地方就上述領(lǐng)域先行先試，開(kāi)展制度創(chuàng)新，為全國(guó)摸索新鮮經(jīng)驗(yàn)。

　　第二，立足我國(guó)優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域探索建立數(shù)字治理的“中式模板”。我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模位居世界第二，僅次于美，在跨境電商、電子支付等領(lǐng)域甚至遠(yuǎn)超美國(guó)。應(yīng)積極探索在這些優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域率先形成國(guó)際規(guī)則和范本，形成具有中國(guó)特色的“中式模板”，并通過(guò)雙多邊經(jīng)貿(mào)安排的方式，優(yōu)先向東南亞、中亞、中東歐、非洲等地區(qū)推廣，共建“數(shù)字絲綢之路”，逐步形成由我國(guó)主導(dǎo)和影響的“數(shù)字流通圈”，增強(qiáng)與美歐“數(shù)字流通圈”的博弈能力。

　　第三，擇機(jī)與美歐圍繞數(shù)字規(guī)則開(kāi)展對(duì)話和談判。我國(guó)已正式提出加入CPTPP和DEPA（數(shù)字伙伴關(guān)系協(xié)定），應(yīng)該積極尋求與這些高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際數(shù)字規(guī)則的銜接。同時(shí)美歐等數(shù)字企業(yè)十分希望擴(kuò)大其在中國(guó)市場(chǎng)規(guī)模，我國(guó)應(yīng)以國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)和以我主導(dǎo)的“數(shù)字流通圈”為籌碼，以數(shù)字治理“中式模板”為藍(lán)本，圍繞數(shù)字市場(chǎng)準(zhǔn)入、數(shù)字安全、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)、數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)、隱私數(shù)據(jù)保護(hù)、執(zhí)法跨境數(shù)據(jù)調(diào)取等重點(diǎn)議題，在多邊和雙邊場(chǎng)合，擇機(jī)與美歐等開(kāi)展對(duì)話溝通和平等談判，推動(dòng)全球數(shù)字治理協(xié)調(diào)，在參與國(guó)際數(shù)字規(guī)則塑造中維護(hù)我國(guó)數(shù)字領(lǐng)域的國(guó)家利益。

　　（作者：梅冠群，中宏觀察員、中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心研究員；本研究得到中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心重大基金課題《全球多雙邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定下數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則研究》支持）

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